Hänsynsreglerna – kapitel 2 miljöbalken
Försiktighetsprincipen (2 kap. 3 §)
Verksamhetsutövaren ska vidta åtgärder eller begränsningar i sin verksamhet eller vidta andra försiktighetsmått för att förebygga, hindra eller motverka att skada eller andra olägenheter för miljö eller hälsa uppstår.
Vägledningen vänder sig främst till
I första hand till prövnings- och tillsynsmyndigheter som tillämpar miljöbalken. Även verksamhetsutövare kan använda vägledningen till exempel vid framtagande av underlag till tillståndsprövning, anmälan eller i den löpande egenkontrollen.
Lagstiftning
Läsanvisning
Vägledningen ska ge läsaren stöd i att tolka gällande lagstiftning. Utöver vad som framgår i hänvisningar till lagar, förordningar och föreskrifter är vägledningen inte bindande utan en ledning i hur lagstiftningen bör och kan tillämpas.
Om inte annat anges, hänvisas i vägledningen till bestämmelser i miljöbalken.
Vägledningen ska inte ses som en checklista utan som en tolkningshjälp till 2 kap. i prövnings- och tillsynsärenden. Upprepningar i texten har gjorts medvetet för att det ska gå att läsa om enskilda paragrafer utan att missa relevant information. Bestämmelserna hänger tydligt ihop vilket gör att upprepningar även av detta skäl är relevanta.
I de fall Mark- och miljööverdomstolen gjort referat av sina avgörande (till exempel MÖD 2015:3), hänvisas till referatet. I övriga fall skrivs hänvisningen ut med datum och domstol.
Bakgrund
Bestämmelserna om de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. 2-5 §§ miljöbalken är av central betydelse för miljöbalkens genomförande och syfte. Man kan säga att de allmänna hänsynsreglerna utgör ett instrument för att genomföra arbetet för en hållbar utveckling. De handlar om att använda rätt teknik, välja lämplig plats med mera.
Naturvårdsverket bedömer att det finns ett genomförandeunderskott när det gäller 2 kap. Genom att beslut och domar tydligare redovisar hur bedömningen enligt 2 kap. har gjorts i de enskilda fallen blir tillämpningen mer transparent. Detta skulle leda till att tydlig praxis utvecklades kring de generella principerna.
Remiss
Vägledningen skickades under 2019 på remiss till centrala myndigheter, kommuner, länsstyrelser, bransch- och intresseorganisationer.
Begrepp
Verksamhetsutövare: I vägledningen används begreppet verksamhetsutövare för att beteckna dem som bedriver, har bedrivit eller avser att bedriva en verksamhet eller vidtar en åtgärd.
Vägledning: En vägledning ska ge stöd i att tolka gällande lagstiftning. Utöver vad som framgår i hänvisningar till lagar, förordningar och föreskrifter är vägledningen inte bindande utan en ledning i hur lagstiftningen bör och kan tillämpas.
Bevisbördans placering: anger vem som ansvarar för att visa att bestämmelserna i 2 kap. är uppfyllda.
Rekvisit: villkor eller kriterier som ska vara uppfyllda för att lagen ska vara tillämplig.
2 kap. 3 § miljöbalken
Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd skall utföra de skyddsåtgärder, iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått i övrigt som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön. I samma syfte skall vid yrkesmässig verksamhet användas bästa möjliga teknik.
Dessa försiktighetsmått skall vidtas så snart det finns skäl att anta att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön.
Bestämmelsens innebörd
Försiktighetsprincipen
Bestämmelsen innehåller två principer, försiktighetsprincipen och bästa möjliga teknik. Försiktighetsprincipen innebär att försiktighetsmått ska vidtas redan om det kan antas att en verksamhet eller åtgärd kan medföra skada och olägenheter för människors hälsa och miljön. Det räcker således med att det finns en risk för skada eller olägenhet. Vid sådan risk ska skada och olägenhet för människors hälsa och miljön förebyggas, hindras eller motverkas genom skyddsåtgärder, begränsningar och övriga behövliga anpassningar.
Som framkommer av förarbetena används beteckningen "försiktighetsprincipen" för olika handlingsregler i olika sammanhang. Definitioner från "man skall aldrig göra saker vars konsekvenser man inte kan förutse " till "om det finns ett hot om allvarlig eller oåterkallelig skada får avsaknaden av vetenskaplig bevisning inte användas som en ursäkt för att skjuta upp kostnadseffektiva åtgärder för att förhindra miljöförstöring" förekommer. Gemensamt för alla definitioner torde dock vara att syftet är att förebygga inte bara säkert förutsebara utan också möjliga skador och olägenheter (Prop. 1997/98:45 del 1, sid. 209 f.).
Principen är internationellt vedertagen och återfinns i flera internationella konventioner. I Sverige kommer den till uttryck i 2 kap. 3 § miljöbalken som är den grundläggande hänsynsregeln.
Skada för människors hälsa
Innebörden av uttrycket omfattar såväl fysisk som psykisk skada.
Olägenhet för människors hälsa
Definitionen av olägenhet för människors hälsa finns i 9 kap. 3 § miljöbalken och innebär en störning som enligt en medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig. Både fysisk och psykisk påverkan omfattas inklusive den oro man kan känna (psykiska immissioner). Det gäller även störningar som i första hand påverkar välbefinnandet i inte ringa grad, t ex. lukt och termiskt inomhusklimat. Bedömningen måste utgå ifrån vad människor i allmänhet anser vara en olägenhet och inte enbart en enskild persons reaktion i det enskilda fallet. Hänsyn ska dock tas till personer som är något känsligare än normalt, exempelvis allergiker.
Mer i Folkhälsomyndighetens vägledning om särskilda regler om hälsoskydd enligt 9 kap. miljöbalken
Skador och olägenheter för miljön
Med skador och olägenheter för miljön avses utsläpp och andra störningar men också utarmande av värdefulla natur- och kulturmiljöer, biologisk mångfald, misshushållning med naturresurser, energi och material.
Vilka försiktighetsmått behövs?
Den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd har också bevisbördan när det gäller vilka försiktighetsmått som behövs. Detta följer av 2 kap. 1 § miljöbalken som ger uttryck för principen att förorenaren betalar (polluter pays principle). Detta gäller både vid prövning av en verksamhet eller åtgärd och vid tillsyn.
Vilka försiktighetsmått som behövs beror på vilken sorts utsläpp och vilka föroreningar det rör sig om och hur farliga de är. Även omfattningen på utsläppen har betydelse.
Bedömningen ska ske individuellt i varje enskilt fall då en verksamhets miljöeffekter beror inte bara av verksamhetens egen påverkan på omgivningen utan också av förhållandena som råder på och kring platsen där verksamheten finns eller planeras. Omgivningens värden och känslighet behöver vägas in (läs mer om perspektiv som kan behöva beaktas när det gäller omgivningen i avsnitt 6 § om lokaliseringsprincipen). Kumulativa effekter, dvs. de miljöeffekter som verksamheten väntas innebära tillsammans med annat som pågår eller är tillståndsgivet och som ge samverkande miljöeffekter med den aktuella verksamheten, ska beaktas.
Naturvårdsverket vägledning om kumulativa effekter i webbvägledning om miljöbedömning
De konkreta skyddsåtgärderna kan bestå av teknisk utrustning, val av metod, begränsningar i omfattning av verksamheten, val av bränsle, förhindrande av spridning vid efterbehandlingsåtgärd m.m.
Prövningen ska först avgöra om en verksamhet kan tillåtas och i ett andra steg bedöma om det finns skäl att besluta om kompensationsåtgärder. Detta innebär således att ekologisk kompensation inte är att betrakta som en skyddsåtgärd. Skadelindringshierarkin innebär att alla rimliga åtgärder för att undvika och minimera påverkan från en exploatering ska vidtas innan behovet av kompensation fastställs.
Kompensationsåtgärder är med detta synsätt till skillnad från skadebegränsande åtgärder inte en del av verksamheten, utan tillkommer separat för att kompensera för oundvikliga negativa effekter som uppstår av en åtgärd eller verksamhet trots att alla rimliga skydds- och anpassningsåtgärder vidtagits.
Naturvårdsverkets handbok om Ekologisk kompensation (2016:1) (sidan 21 f. och sid. 41 f.)
Relevanta avgöranden
I många avgöranden behandlas försiktighetsprincipen endast översiktligt. Det finns därför behov av ytterligare praxis på området för att få en klarare bild av de överväganden som görs vid tillämpningen.
I mål M 3790–18, dom den 28 februari 2019 i Mark- och miljööverdomstolens var fråga om krav på en verksamhetsutövare att genomföra en ljudutredning enligt föreläggande från tillsynsmyndigheten. Domstolen konstaterar att redan risken för att en olägenhet kan uppkomma innebär att försiktighetsmått ska vidtas.
Ansvarsfördelning för hänsynsreglerna
Kort sammanfattning av verksamhetsutövares, prövningsmyndigheters respektive tillsynsmyndigheters ansvar för bestämmelserna i 2 kapitlet miljöbalken.